ldquo无县化rdquo的诱惑 [复制链接]

7月18日，贵州省*府通告，国务院批复同意调整六盘水市部分行*区划，水城县撤县设区后，六盘水不再下辖县。这是全国大中城市“无县化”的一个缩影：过去十年间，全国共撤销了个县，同期增加了个市辖区。

当前，四大一线城市以及天津、南京、武汉、厦门、佛山等二线城市，都已经进入到“无县时代”。另外，一些大城市虽然仍管辖少量的县，但其逐步向“无县”状态靠拢的意味亦相当明显，包括杭州、济南、福州、青岛、郑州等城市，近年来积极将下辖县市改区。

中国城市，特别是新一线中有哪些已迈入“无县时代”？“无县”是否意味着无忧？在做大做强中心城市的时代背景下，辖区“无县化”意味着什么？

五类“无辖县”城市

截至年底，中国地市级*府总共有个，包括个地级市、30个自治州、7个地区和3个盟。随着撤县设区的推进，已有22个市完全没有下辖县级建制，成为了“无辖县城市”，其中包括4座一线城市和5座入围年新一线的城市。

无县城市种类划分

从城市定位及历史沿革来讲，可以将这22个市分为5类:三个直辖市（京津沪）；五个副省级城市（广州、深圳、武汉、南京、厦门）；五个泛滨海区经济发达城市（珠海、佛山、海口、三亚、烟台）；四个小而精的工业产业城市（乌海、克拉玛依、鄂州、六盘水）；五个市直管乡镇（街道）“直筒子市”（东莞、中山、三沙、儋州、嘉峪关）。

另外，济源、天门、仙桃、潜江这四个省管市也没有下辖县域。不过，它们是行*区划改革特殊产物，级别为副地级，属于省直管，享有地级行*管理权限。虽然其辖区规模介于县级市与地级市之间，与上述第四类城市规模相近，但不属于法律意义上“设区的市”范畴。

具体来看，北京天津上海作为最早设置的三个直辖市，城市化发展程度相对较高。改革开放以来，三地城市化水平快速提升，随着年北京将密云县改为密云区，年天津将蓟县改为蓟州区，同年，上海将崇明县改为崇明区，至此三地均成为“无辖县城市”。

广州、武汉、南京属于省会城市，同时也是各省中心城市，深圳、厦门属经济特区城市，同时也是各省“双中心城市”之一。作为区域经济中心，其城市化发展有良好的历史基础与现实条件。五地分别于90年代至本世纪初相继完成全域撤县设区。

深圳年撤销宝安县，设立宝安区和龙岗区;厦门年撤销同安县，设立同安区;武汉年撤销*陂县、新洲县，设立*陂区、新洲区;南京年撤销溧水县、高淳县，设立溧水区、高淳区;广州年撤销从化市、增城市，设立从化区、增城区。

与副省级城市不同，珠海、佛山、海口、三亚、烟台作为普通地级市，它们之所以在城市化层面取得较快发展，离不开特殊地理环境。珠海佛山位于粤港澳核心区，且大湾区的6个核心城市——广州、深圳、珠海、佛山、东莞、中山均已成为无辖县城市，这印证了珠三角经济发展、人口与产业集聚以及城市化的高水平。而处于山东半岛的海滨城市烟台，地理位置优越，对于发展经济是一大优势。

海南省的海口与三亚具有旅游城市特征，其管辖面积小、经济发展水平较高，具备城市化及撤县设区的有利条件，因而成为无辖县城市。总体而言，这类城市代表着普通地级市在城市化过程中的发展方向，即走区域协同发展的连片城市化或第三产业等带动下的城市化道路。

乌海、克拉玛依、鄂州、六盘水均系规模较小城市，面积分别为、、、平方公里，人口分别为56万、45万、万、万人，分设3－4个市辖区。面积人口规模有限，相较大规模地级市，其承载的农业功能有限，因而可相对集中地发展工业，且产业发展水平高于大面积地级行*单位。由此，这类城市以其“小而精”成为“无辖县城市”一员。

东莞、中山、三沙、儋州、嘉峪关实行市直管乡镇(街道)体制，不设市辖区，俗称“直筒子市”。这五个城市成为“无辖县城市”有着体制上的特殊性，属于行*区划设置的例外情况，搜狐城市此前有专文论述，在此不再赘述。

“无县”利好与隐忧

撤县改区乃至实现“无县化”，得益几何？撤县设区符合大城市“对外扩张”的需求。专家认为，大城市发展到目前阶段，越来越受发展空间限制，急需更多建设用地，客观要求突破原有市区限制。通过县改区，把规划权和建设权上收，在城市辖区统一规划建设，从而壮大城市的发展空间，进一步盘活资源，这是目前很多大城市的做法。

分析指出，撤县设区后，在招商引资产业布局时更易实现通盘考虑，优化周边区县以前为了竞争而趋同设置的产业，避免重复建设。中心城区重点发展生产性服务业，制造业向郊区转移，分工明确促进城乡一体化加速。以最近区划调整的成都为例，“设立新津区，有利于优化成都市空间结构，增强中心城市综合承载和资源配置能力，提高其辐射带动作用。”

以重庆为例，在年至年，曾相继撤销包括綦江县、碧江县在内的10个县改设新区。据民*部发布的《重庆撤县建区成效评估报告》显示，重庆多个新区GDP增速明显高于同期全市远郊区县的GDP增长速率。

年，江宁县撤销并设南京市江宁区。自此江宁区经济“一路开挂”，20年后已成长为南京第一“经济强区”，GDP从年的不足百亿元增长到年的亿元，超过众多国内地级市。《中国县域经济发展报告()》暨全国百强县（区）报告显示，江宁区位列第四，仅次于深圳龙岗、广州*埔、佛山顺德。

即便是在三四线城市，也普遍存在做大做强城市平台的诉求，不少城市辖区面积太小，尤其是不少“单区市”，城市框架过小，延伸空间不足，中心城市功能无法充分体现。因此，当前一些三四线城市也在通过撤县设区提升城市能级。比如烟台，作为山东第三经济大市，烟台中心城市规模一直偏小，撤县设区就可做大市区规模，加快地铁建设，进而提升城市能级。

推进“无县化”虽然会带来颇多利好，但仍需警惕不合理的撤县设区可能导致“消化不良”。受行*级别与行*区面积的限制，一些“无县”副省级城市发展仍不均衡，郊区和主城区的融合程度低。如厦门的同安、翔安(后由同安区析出)，武汉的*陂、新洲，南京的溧水、高淳，广州的从化、增城，这些远郊区与中心城区联系松散，且部分地区城市化率仍较低。

部分新一线城市远郊区下辖行*区划分布情况

从上图可以看到，所选案例在完成撤县设区后，其下辖街道数仅占下级行*区划总量不到六成，远低于核心城区90%以上甚至%的街道设置率（去年，增城区荔湖、宁西街道揭牌，其下辖街道才刚过半）。由此可见，这些城市的真实城镇化水平仍有待提高，如何摆脱设区表象后的内生不协调，亟需这些远郊区进一步探索，并积极与主城区进行融合。

推进“无县化”还需谨防空心萝卜中看不中用。年，德州市陵县撤县划区列入中心城区序列。年，德州市出台关于优先发展城市公共交通的意见，但是，陵城区成立6年来，当地公交出行两张网、两张卡的问题却始终没有解决。陵城通往德州城区沿线有很多企业，却面临着公交线路少，班次少的情况。

德州市公交公司称，这件事涉及到（市区）两级管理，陵城区公交公司首先归区里，也就是原来的陵县属地管理，因此出现绕弯路、单行线路等问题。根据市公交公司的说法，公交一体化需要陵城区*府来主导。陵城区交通局工作人员则说，“市公交公司和区公交公司是两个单位，需要整体规划，走统一程序”。

撤县划区6年，德州陵城区未实现公交一体化。德州市市长杨洪涛在电视节目现场回应说，将尽快把两个交通公司融合起来。“争取15天左右拿出（德陵公交一体化的）整合方案，年底前实施到位。”

有专家认为，县域是否改区应该看与中心城市的空间距离。“比如一线二线大城市，不要超过80公里，太远了就够不着了。而三四线城市，可能超过30公里就带不动。”搜狐城市检索发现，德州市*府驻地到陵城区*府驻地的距离为24公里左右。

专家表示，县改区后，资源配套更多服务于中心城市，原有县域配套资源能力相应弱化。一些离城市中心较近的县，经济也比较强，通过区划调整，对中心城市扩大空间有好处。如果是距离城市中心比较远的县，本来经济联系就不多，改成区后表面扩大了市辖区范围，但只是名字变化而已，对中心城市影响不大。按此来看，陵城撤县改区是否适当，要打个问号了。

悸动的新一线城市

在专家看来，适合撤县设区的情况包括几种，例如县与地级市距离较近、特别是城区部分已逐步相连，或者两地经济联系较为紧密、产业互补协同效应较强。此外，如若两地大体上是“市强县弱”格局，撤县设区比较利于资源整合和协同发展。如果是“市县等强”甚至“市弱县强”，那么撤县立市更合适。这种情况下撤县设区，双方缺乏认同感，阻力就会比较大。

在四大一线城市和15座新一线城市中，北京、上海、广州、深圳、武汉、天津、南京、东莞、佛山这9城都已进入“无县时代”。

一线、新一线城市下辖区划一览表

以北京为例，过去很多郊县变为区后，基础设施建设加快。比如年通县改为通州区，年八通线通车，通州成为最早通地铁的郊区县。年昌平撤县设区，年地铁13号线通至回龙观、霍营。目前，很多大学在昌平设有新校址；大兴将借助新机场，发展航空产业；通州正在建设北京行*副中心，增加行*中心功能。

在省会城市中，成都武汉作为高首位度城市，市辖区面积相对较大，分别达到平方公里与平方公里，而郑州和济南市辖区面积相对较小，分别为6平方公里与平方公里（若扣除近年才加入的章丘、济阳、莱芜，济南市辖区面积更小）。

不难发现，以成都和武汉为代表的高首位度城市，在吸引东部发达地区产业转移、做大做强中心城市方面，相较于低首位度省会城市有着更强的竞争优势。由此，除了在十九届中央第一轮巡视中，被点名引领带动作用不够的济南和青岛之外，包括郑州、西安、杭州、福州等地也跃跃欲试“去县”。

年，青岛即墨撤市设区。年，济南合并莱芜市实现扩容。年，山东省提出推进包括胶州在内的多地撤县设区（市）规划。去年，青岛市代管的胶州市副市长高燕在答复网友“胶州什么时候撤市设区”这一问题时表示，“目前，胶州市已按上级要求做好了相关基础性工作，具体划区进度以上级统一部署为准。”

年9月，时任胶州市长、现任青岛市李沧区长张友玉在做客当地媒体，回应胶州撤市设区问题时表示，“这件事青岛市委市*府同意，省委省*府也同意，都在走程序，但最终决定权在国务院，在民*部，具体什么时间能完成，现在确实不好说。”

年，《郑州建设国家中心城市行动纲要(-年)》提出，“优先完成中牟、荥阳、新郑的撤县（市）改区，加快推进新密组团、登封组团、巩义组团建设，尽快实现全域城区化。”今年6月，郑州市民*局在答复网友“荥阳何时划为郑州的行*区”时表示，“目前我市撤县、市设立市辖区的区划调整工作正在积极进行中。”此外，年，临安撤市设区，成为杭州第十区。

杭州临安区委区*府挂牌

年，西安下辖两县之一周至已启动撤县设区工作。有网友今年7月23日在领导留言板上提问称，“年前后，有一则新闻说：明城墙在内的西安市新城区、碑林区、莲湖区三区将合一区，更名“唐都区”，并已提上西安市委、市*府议事日程。”该网友想了解进展如何。对此，西安市民*局回复：区划调整是一件缜密慎重的工作，我们会按照市委市*府的安排部署，严格遵守《行*区划管理条例》，做好我市的行*区划调整工作。

去县化的急与徐

有观点认为，合理的撤县设区有助于打破行*壁垒，使城市化进程呈现出由中心向周边的自然延伸，避免中心城市与近郊“各自为*”，有利于大城市区域规划协调统一，如广州番禺及杭州余杭、萧山等地。这是一线、新一线城市“去县化”的动力所在。同时，城镇化发展推动郊区和主城区融合，而撤县设区则有利于大城市整体格局构建，如成都的郫县、双流两地。

无论是通过撤县设区推动城市化，抑或是以城市化带动撤县设区，本质上都是行*体制与经济社会自然发展之间的协调与平衡。需要注意的是，撤县设区既不应过分超前于城市化进程，亦不可过分落后。

年，江西萍乡市上栗、芦溪二县设区后，又于年撤区设县，两地至今仍保留年后的“县”建制。相较于东部地区，上栗与芦溪的撤县设区进程显然在当时的环境下过于超前，设区后的行*区划无法承载中心城市发展，故而又出现逆向回潮。再比如长沙市的长沙县，有着良好的工业产业基础，但目前依然是县的建制，一定程度上限制了两地的有机融合。

以上两个案例表明，在撤县设区与城市化之间维持相互促进的平衡，充分发挥撤县设区的制度促进与保障作用，才能够更好更快地推动城市化发展的进程。相时而动、过犹不及，这同样也适用于新一线城市推进“去县化”的进程。

参考资料：

陈科霖.中国撤县设区的回顾与思考.地方治理研究

多个城市陆续撤县设区中国或进入无县时代.一财网

网友询问西安三区合并为“唐都区”进程，官方答复.澎湃新闻

6年了！德州市陵城区与主城区公交卡不通用.问*山东

蒋小天.一个月内6市撤县设区城市扩容热潮走向何处.南方都市报